Заседание президиума Госсовета по вопросам комплексного развития пассажирских перевозок

18:15

Ульяновск

Перед началом совещания Президент ознакомился с экспозицией выставки «Городской транспорт – перспективы будущего». Главе государства продемонстрировали инновационные образцы техники российских производителей пассажирского транспорта, в частности перспективные модели электротранспорта и новые линейки отечественных автобусов.

* * *

В.Путин: Добрый день, уважаемые коллеги!

Мы по традиции проводим президиума Госсовета в регионе, руководитель которого возглавлял рабочую группу при подготовке соответствующего вопроса, поэтому собрались сегодня здесь, в Ульяновске.

Сегодняшнее заседание президиума Госсовета посвящено развитию пассажирских перевозок в регионах Российской Федерации. Безусловно, тема очень важная, она касается буквально каждого гражданина нашей огромной страны: без всякого преувеличения миллионы людей проводят значительную часть своей жизни по дороге на работу и назад в автобусах, троллейбусах, метро – в общественном транспорте. И это во многом определяет уровень комфорта, удобства жизни в городах, посёлках.

Хотел бы отметить, что в прошлом году пассажиропоток общественного транспорта составил в нашей стране 18,7 миллиарда человек. Это означает, что в среднем за год каждый житель России примерно 130 раз воспользовался этими услугами.

Массовость, большое социальное значение общественного транспорта диктуют высокие требования к пассажирским перевозкам. Это широкий охват маршрутной сети, надёжность сообщения и, конечно, безопасность и качество предоставляемых услуг.

Вместе с тем на сегодняшний день в регионах пока не сформирован комплексный подход к выполнению этих требований. Каждый субъект Федерации, исходя из собственных возможностей и особенностей, по-своему решает задачи развития общественного транспорта, при этом часто действия региональных и муниципальных властей, к сожалению, не согласуются. В результате в некоторые отдалённые населённые пункты на общественном транспорте не добраться вообще: нет регулярных рейсов. А где-то происходит дублирование маршрутов либо процветает «серый» бизнес. Всё это создаёт неудобства для людей и снижает эффективность работы транспортных компаний.

Здесь на что хотел бы обратить внимание: нам десятилетиями, ещё с советских времён, не удаётся избавиться от убыточности работы городского транспорта, общественного транспорта. По итогам 2016 года 63 процента крупных и средних организаций, предоставляющих услуги регулярных автобусных сообщений, например, являются убыточными.

Очевидно, нужны общие, системные подходы к комплексному развитию регионального пассажирского сообщения, чтобы связать постоянными маршрутами каждый посёлок, каждый населённый пункт региона. Мы знаем, что проблем здесь пока очень много, и вы не можете этого не видеть – сами ездите по своим регионам и понимаете, о чём я сейчас говорю.

Нужно создать современную удобную инфраструктуру, убрать «узкие места», которые существовали десятилетиями, – так, как мы это сделали с достройкой крупных мостовых переходов, мостов, строительство которых было начато ещё в советское время, а потом остановлено, брошено.

22 моста мы достроили в своё время; один из них здесь, в Ульяновске, – самый большой мост, самый длинный по протяжённости мост в России: длина моста – 5825 метров, а общая длина мостового перехода – почти 13 километров. В 1985-м начали строить его, потом приостановили, а в 1995-м вообще заморозили. И мы только в 2006-м возобновили [строительство] и за три года его завершили. Так же как и остальные – всего 22 моста. Такого мы никогда не должны в будущем допускать.

Предлагаю во всех регионах России внедрить комплексные планы транспортного обслуживания населения, которые позволят более качественно организовать региональное сообщение, расставить приоритеты в развитии отдельных видов транспорта и повысить эффективность бюджетных расходов на эти цели.

В основе этих планов должен лежать анализ текущей ситуации и расчёт перспективной потребности в пассажирских перевозках, а также чёткие стандарты обслуживания по всем видам транспорта. Знаю, что такие стандарты уже подготовлены Минтрансом, но пока они не носят обязательного характера. Предлагаю взять их за основу, как минимальный набор параметров, которым должны соответствовать пассажирские перевозки.

При этом хотел бы вновь подчеркнуть, современный общественный транспорт должен быть безопасным и комфортным для пассажиров, следовать в удобное время, точно по расписанию, а его остановочные пункты должны находиться в пешей доступности для большинства граждан, которые пользуются общественным транспортом.

И конечно, необходимо стратегическое видение того, как будут развиваться пассажирские перевозки в нашей стране в перспективе – на среднесрочную и более отдалённую перспективу, какие тенденции, в том числе мировые, формируются в этом сегменте и будут определять развитие общественного транспорта на ближайшие 10–15 лет. Прежде всего имею в виду освоение более экологичных и экономически выгодных технологий, использование новых источников энергии и распространение беспилотных транспортных средств.

Сегодня мы видели очень хорошие образцы, надо только, чтобы их было побольше, чтобы они реально внедрялись в практическую жизнь, чтобы люди пользовались ими.

Предлагаю также обсудить перспективы развития так называемых мультимодальных перевозок, когда по одному билету, посредством безналичной оплаты пассажир может доехать до пункта назначения на двух и более видах транспорта. Должен сказать, что такая практика применялась уже давно, в советское время, – я сам, помню, ездил таким способом. Но современные технические средства предоставляют возможность делать это более эффективно, удобно для людей.

Крайне важно, чтобы пересадка в этом случае была максимально удобной, или, как говорят специалисты, «бесшовной», то есть в рамках специальных пересадочных узлов. Их организация также должна быть в числе приоритетов развития пассажирского сообщения. Этот вопрос нужно урегулировать нормативно, на законодательном уровне, а также технически, с применением современных автоматизированных систем.

В целом надо шире использовать цифровые технологии для учёта, планирования, контроля пассажирских перевозок, для проведения взаиморасчётов перевозчиков и борьбы с нелегальным бизнесом: он наносит реальный ущерб этому сегменту экономики.

Также отмечу, что современные технологии делают реальным дистанционный медицинский контроль водителей и технический мониторинг транспортных средств. Я вчера в «Яндексе» был (можно поздравить их с юбилеем ещё раз), там ребята, молодые специалисты, разрабатывают очень эффективные современные способы и беспилотных транспортных средств, и контроля за физическим состоянием водителей. Знаю, что в отдельных регионах такие наработки уже есть. Нужно изучать успешный опыт коллег и тиражировать его, безусловно.

Далее. Одна из ключевых тем пассажирских перевозок – это состояние транспортных средств, их физический и моральный износ. И тоже должен сказать, к сожалению, в последние годы картина здесь не улучшается, особенно остро эта проблема стоит в сельской местности. Сейчас не буду цифры называть, но они не радуют: количество старой техники увеличивается.

Нужно проработать стимулы к повсеместному обновлению автобусов, троллейбусов, трамваев, другого общественного транспорта, найти эффективные механизмы государственной поддержки модернизации транспортного парка. И конечно, поддержка поддержкой (со стороны государства), но этот сегмент экономики должен быть рыночным, самодостаточным. Понятно, что сразу не прыгнуть в эту самодостаточность, но аккуратно нужно к этому идти, обязательно нужно этим заниматься, иначе так и будет [отрасль] всё время хромать, так люди и будут ездить на разваливающихся автобусах.

Имею в виду в том числе и долгосрочные контракты с перевозчиками, что поможет им вдолгую планировать свою деятельность и инвестиции в приобретение новых транспортных средств. Рассчитываю услышать предложения рабочей группы Госсовета на этот счёт.

Пожалуйста, давайте начнём работать.

Сергей Иванович, Вам слово, пожалуйста.

С.Морозов: Спасибо большое.

Глубокоуважаемый Владимир Владимирович, уважаемые участники президиума Государственного совета!

Прежде всего, конечно, позвольте мне выразить слова благодарности за то доверие и возможность, которую вы мне предоставили для подготовки основных положений доклада.

Владимир Владимирович, спасибо Вам огромное за то, что Вы вспомнили о замечательном подарке и для нашей страны, и для Ульяновской области и сказали об уникальности этого моста. Не было бы этого моста, вряд ли бы мы решили у себя в регионе, да и в Европейской части России проблемы пассажирских перевозок.

Коллеги, ещё раз хотел обратить внимание на то, что мост действительно уникален, и при строительстве моста через Керченский пролив в какой-то степени мы взяли те технологии, которые были испытаны здесь, на берегах великой русской реки Волги. Да и сам мост – название его определялось народным голосованием – сегодня по праву называется «Президентским».

Возвращаясь к докладу, подчеркну, что он является результатом работы большого коллектива, в который входили представители регионов, учёные, практики. Всем им я тоже выражаю большую благодарность. Именно такое соединение академических знаний, практического опыта, изучение международного, российского и даже советского опыта и лучших региональных практик, особенно Москвы и Санкт-Петербурга, позволили нам выработать целый ряд нетривиальных, а, возможно, где-то и революционных предложений.

Я прямо скороговоркой скажу, что мы в основном докладе для всех вас подготовили. Это механизмы перехода от отраслевого принципа организации пассажирских перевозок к комплексному подходу и мультимодальности (только что Владимир Владимирович обращал наше внимание). Это внесение изменений в Градостроительный кодекс и организацию территориального планирования для обязательного учёта планирования, организации комплексных пассажирских перевозок. Это обязательная стандартизация транспортного обслуживания населения на всех уровнях: и на федеральном, и на региональном, и на муниципальном. Это меры экономического стимулирования развития и повышения уровня конкуренции. Это развитие информационных и цифровых технологий в транспортном обслуживании населения, что позволит нам осуществить переход к реализации модели «умных» городов. Это развитие энергоэффективности, обеспечение экологической безопасности пассажирских перевозок.

Всё это и многое другое содержится в подготовленном докладе, и реализация таких предложений позволит, мне представляется, серьёзно изменить ситуацию.

Позвольте мне изложить в своём выступлении только часть положений доклада. Надеюсь, что к обсуждению подключатся в том числе и коллеги из Правительства, и из регионов Российской Федерации.

Сейчас – Вы совершенно правильно, Владимир Владимирович, сказали – пассажирский транспорт в целом выполняет свои основные функции: обеспечивает доступ граждан к образованию, медицинскому, социальному обслуживанию, к трудовой деятельности, способствует развитию экономики и социальной сферы. Но следует ещё раз признать правоту Ваших слов, что качество услуг, безопасность перевозок остаются, к сожалению, не на должном уровне. Поэтому одной из первоочередных задач является разработка комплекса мер, способных сделать пассажирский транспорт общего пользования удобным, современным и безопасным. Без качественной институциональной среды, уважаемые коллеги, конечно, невозможно никакое развитие.

Работая над докладом, рабочая группа выяснила, что планирование и организация пассажирских перевозок осуществляются по отраслевому принципу. Отсутствует комплексный подход, что затрудняет создание доступной и интегрированной транспортной системы страны. Отсюда и наши предложения.

Первое. Необходим единый закон о пассажирских перевозках, который позволит привести к единообразию классификацию пассажирских перевозок, установит единую терминологию, общий подход для однозначного определения зон ответственности по видам маршрутов. Закон даст возможность ввести понятие комплексного плана транспортного обслуживания населения – то, о чём сейчас только сказал Владимир Владимирович. К сожалению, КПТО в регионах сейчас не имеет законодательно закреплённой обязательности и приоритетности.

В законе также следует предусмотреть ряд обязательств для территорий, например разрабатывать и утверждать КПТО с учётом всех доступных видов транспорта, предусматривать финансовое обеспечение КПТО, его увязку с бюджетным планированием, проведение мониторинга и контроля реализации программ развития транспортной инфраструктуры.

Базовым компонентом регулирования – и в законе это надо обязательно прописать – являются стандарты транспортного обслуживания. И задача заключается в том, чтобы вовлечь регионы в разработку и утверждение обязательных стандартов, учитывающих региональную специфику. Очень важно, чтобы такие стандарты качества были разработаны для всех видов транспорта.

Владимир Владимирович только что обратил наше внимание, что Минтранс уже сделал действительно очень важный шаг в развитии пассажирских перевозок, когда в конце января 2017 года утвердил социальный стандарт транспортного обслуживания. Однако, коллеги, этот стандарт касается только автомобильного транспорта и городского наземного электротранспорта и имеет всего лишь добровольный характер. Убеждён, что стандарты должны иметь обязательный характер, а их исполнение – обеспечиваться персональной ответственностью нас, руководителей разных территорий, будь то регионов или муниципалитетов в том числе.

Второе. Особое внимание следует уделить нормативному регулированию работы автовокзалов и автостанций, которые являются важным элементом инфраструктуры пассажирских перевозок. Отношения, возникающие между автовокзалами, перевозчиками и пассажирами, остаются за пределами чёткого правового регулирования, а это существенным образом сказывается прежде всего на качестве услуг, а значит, и на удовлетворённости населения.

Следует учитывать развитие электронных систем продажи билетов (мы сегодня видели на примере Москвы, Сергей Семёнович [Собянин] показывал), при которых у пассажиров, реально не приобретающих билеты в кассах, должны сохраняться все права на бесплатные услуги автовокзалов. Поэтому необходимо совершенствовать действующую систему расчётов платы за услуги автовокзалов и автостанций и создавать условия, при которых экономика автовокзалов и автостанций не зависела бы от объёмов выполняемых ими агентских услуг.

Для этих целей Минтрансом подготовлен законопроект, который позволит внести изменения в закон № 220, наделяющий Минтранс полномочиями по установлению перечня обязательных услуг автовокзалов, перечня тарифов, сборов на обязательные платные услуги, а также правил формирования указанных тарифов и сборов. Очень бы просил всех, от кого это зависит, поддержать данные поправки, прежде всего, конечно, в Правительстве нашей страны.

Третье. В России есть практика перевозок по нерегулируемым тарифам, которая совмещает в себе механизмы дерегулирования и контракта на маршрут и не позволяет привлечь перевозчиков с высоким качеством услуг, а также организовать интеграцию тарифов. В связи с этим рабочая группа предлагает на федеральном уровне разработать требования, которые могут предъявляться организаторами перевозок к перевозчикам, осуществляющим регулярные пассажирские перевозки по нерегулируемому тарифу. Речь идёт, в первую очередь, о соблюдении расписания, применении безналичной оплаты проезда и многом другом.

Уважаемый Владимир Владимирович, это только малая часть вопросов правового регулирования комплексных пассажирских перевозок. Надеюсь, что коллеги продолжат данную тему.

Помимо нормативного регулирования необходимо и совершенствование экономических механизмов, которые оказывают значительное влияние на все компоненты системы пассажирских перевозок и качество услуг.

Что предлагает в этой части рабочая группа. Первое. Перспектива развития организации пассажирских перевозок, связанная, прежде всего, конечно, с её глубокой технической модернизацией, с обновлением подвижного состава. И эта проблема является для абсолютного большинства регионов во многом ключевой. Без обновления парка транспортных средств невозможно повышать безопасность перевозок, невозможно улучшать качество обслуживания пассажиров, обеспечивать рост рентабельности и конкурентной устойчивости. При этом у большинства перевозчиков – мы это тоже знаем из личной практики – отсутствуют финансовые возможности привлекать средства на покупку подвижного состава.

Очевидно и другое. Глубокоуважаемый Владимир Владимирович, от имени рабочей группы я хотел бы особо обратить Ваше внимание, что регионы в данной ситуации не имеют возможности помогать перевозчикам, так как в отличие от других «окрашенных» расходов, например дорожных фондов, на эти цели средств у регионов нет. Более того, бюджеты регионов сильно закредитованы, и это одна из важнейших проблем, с которой мы сталкиваемся, а возможность получения существенных дополнительных доходов сильно ограничена. Поэтому возникают вопросы с софинансированием многих государственных программ, в том числе и разрабатываемой программы обновления подвижного состава.

Ситуация, Владимир Владимирович, достаточно критичная, и без Вашей помощи её не разрешить, а время не терпит. Например, по прогнозу Минтранса, до 2020 года (осталось всего буквально три года) дефицит парка вагонов пригородного пассажирского комплекса ожидается в объёме 1680 вагонов. И такая ситуация типична в том числе и для других видов транспорта.

Рабочая группа предлагает реализовать комплекс мер, направленных на обновление транспортных средств. Конкретно речь идёт о повышении утилизационного сбора для направления части поступающих от него средств на обновление транспортных средств всех видов транспорта.

Кроме того, следует учитывать лучший региональный опыт. Мы у себя в регионе уже подготовили изменения в целый ряд региональных законов, которые устанавливают для организаций автомобильного транспорта общего пользования компенсации за счёт регионального бюджета на возмещение затрат, связанных с приобретением электромобилей, используемых для перевозки пассажиров. Тем самым мы уже со следующего года готовы стимулировать пассажирские автотранспортные компании обновлять подвижной состав. Но я ещё раз говорю о том, что это малая толика того, что нужно сделать. Поэтому, если, Владимир Владимирович, Вы поможете нам с получением дополнительных финансовых возможностей, то, конечно, эта проблема будет решена значительно быстрее.

Второе. Предлагаемые программы, направленные на обновление транспортных средств, должны в минимальной степени сказываться на конечной цене и не ударять по карману конечных потребителей – компаний-перевозчиков и пассажиров. К сожалению, мы знаем ситуации, когда государственные субсидии производителям техники при предоставлении ими скидки покупателям срабатывали исключительно в интересах производителя: производители просто поднимали цену ровно на величину компенсируемой скидки, а выгода до конечного потребителя не доходила. Поэтому считаю, что при дальнейшем использовании таких инструментов (поддержка спроса на отечественную технику) субсидию предоставлять не производителям техники, а региону. А уже на региональном уровне будет происходить распределение этой субсидии среди региональных перевозчиков при покупке нового подвижного состава.

Третье. Многие проблемы связаны с недостаточными рыночными механизмами конкуренции для решения социальных задач, стоящих перед пассажирским транспортом: это обеспечение качества, доступности и приемлемого уровня тарифов. Имеются в виду комплексные процедуры: тарифное регулирование, страхование деятельности перевозчиков.

Что предлагается в этой части рабочей группой. Во-первых, внести изменения в распоряжение Правительства № 471 от 21 марта 2016 года, предусматривающие исключение услуг по перевозке пассажиров автомобилями и городским наземным электрическим транспортом из перечня товаров, закупки которых должны осуществляться в форме электронных аукционов.

Во-вторых, тарифы для предприятий городского электрического транспорта на электроэнергию являются всё же завышенными и серьёзно сдерживают развитие, заставляя экономить на обновлении и капитальном ремонте подвижного состава, заработной плате, и, в общем-то, заставляют повышать стоимость проезда постоянно. Предприятия городского электрического транспорта платят за электроэнергию наравне с другими коммерческими потребителями, хотя по сути (надеюсь, что все согласятся) выполняют социальную задачу.

Приведу буквально несколько цифр. Затраты на электроэнергию на единицу выпуска в период с 2011 по 2016 годы выросли в среднем на 22 процента, затраты на электроэнергию на один километр пробега подвижного состава увеличились (опять же за эти пять лет) в среднем на 35 процентов.

Я ещё раз хотел бы подчеркнуть, что предприятия городского наземного электротранспорта являются, прежде всего, социальными организациями, а не коммерческими. Следует использовать уже существующую практику, когда для ряда социально значимых организаций (например, в сфере ЖКХ) тарифы приравнены к тарифам для населения. Полагаю, такой подход обоснован: мы предлагаем приравнять тарифы на электроэнергию для предприятий городского наземного электрического транспорта к тарифам для населения. Кроме того, следует принять меры и по соответствующему удешевлению процесса подключения линий электроосвещения на автомобильных дорогах к энергосетям, предусмотрев при этом специальные льготные тарифы.

В-третьих. Предлагается доработать действующую систему тарификации обязательного страхования ответственности перевозчика перед пассажирами для стимулирования перевозчика к мерам, направленным на повышение безопасности, а также рассмотреть возможность использования накапливаемых страховыми организациями фондов для повышения безопасности пассажирских перевозок и обновления подвижного состава.

Уважаемые коллеги, завершая своё выступление, хочу затронуть ещё одно очень важное направление – это общественный контроль. В регионах накоплен значительный опыт организации общественного контроля в самых разных сферах, формирующих качество жизни людей и их благополучие: это и ЖКХ, здравоохранение, образование, дорожное строительство. Считаю, что необходимо использовать этот опыт и распространять его и на сферу пассажирских перевозок.

Предлагается, во-первых, ввести независимую оценку качества услуг в сфере пассажирских перевозок. Необходимо разработать инструменты такой оценки и обязательного реагирования на выявленные нарушения со стороны перевозчиков.

Во-вторых, замечательным механизмом общественного контроля станет развитие «умного» общественного транспорта, «умных» остановок, которые мы только что видели, что даст возможность отслеживать расписание движения и контролировать его соблюдение. Необходимо обязать перевозчиков передавать цифровые данные о движении транспорта в информационные системы регионов и муниципалитетов.

В-третьих, должна быть выстроена разветвлённая система общественного контроля. И здесь, на мой взгляд, значительную роль могут играть общественные палаты, которые станут точками сборки и координации различных центров общественного контроля.

И, в-четвёртых, хорошей практикой является организация муниципального совета пассажиров – полноценного субъекта общественного контроля. Считаю, будет правильным наделить такой совет определёнными полномочиями, дающими право, например, на получение полной информации от органов власти.

Уважаемый Владимир Владимирович, уважаемые участники заседания!

Конечно, в своём выступлении я успел осветить содержание лишь некоторых тем из представленного доклада. Убеждён, что реализация мер, предлагаемых в докладе, приведёт к тому, что современный пассажирский транспорт станет комфортным и безопасным, будет надёжно следовать расписанию, маршрутные сети станут эффективными, а остановки, станции, транспортные узлы станут доступными для наших граждан во всех смыслах.

Спасибо.

В.Путин: Спасибо большое.

Максим Юрьевич, пожалуйста.

М.Соколов: Уважаемый Владимир Владимирович, уважаемые члены президиума Государственного совета!

Анализ текущей ситуации свидетельствует о заметном снижении объёмов перевозок транспортом общего пользования в последние годы. Во многом это происходит, конечно, из-за высоких темпов автомобилизации населения: последние годы они составляют примерно 4–6 процентов ежегодно. И конечно же, этот рост автомобильного потока не обеспечен способностями улично-дорожной сети по пропуску этого автомобилепотока.

Несбалансированность транспортного спроса на поездки на личном автомобиле усугубляется в том числе, как уже Вы отметили, Владимир Владимирович, отсутствием комплексного подхода к организации пассажирских перевозок всеми видами транспорта. И одной из основных причин такого несоответствия является недостаточная координация в сфере градостроительства и транспортного планирования. Транспорт зачастую продолжает развиваться по остаточному принципу с отставанием от потребностей территории. Здесь, правда, за последние несколько лет наметилась положительная тенденция.

Во-первых, законодательно закреплена обязанность утверждения органами местного самоуправления программ комплексного развития транспортной инфраструктуры, требования к которым установлены Правительством Российской Федерации. Вместе с тем эти программы разрабатываются только в городских округах и поселениях, что не в полной мере обеспечивает согласованность содержащихся в них мероприятий в масштабах всего региона. И при этом на сегодняшний день такие программы утверждены лишь в трети муниципальных образованиях страны, в то время как по закону этот срок был установлен ещё в середине прошлого года.

Во-вторых, уже подготовлен в соответствии с Вашим, Владимир Владимирович, поручением и внесён в Государственную Думу проект федерального закона об организации дорожного движения. Он направлен на регулирование в том числе вопросов разработки и реализации комплексных схем и проектов организации дорожного движения. К настоящему моменту этот законопроект принят уже в первом чтении, и, конечно, мы считаем важным обеспечить его одобрение Федеральным Собранием в текущем году.

Вместе с тем требуется реализация дальнейших мер по определению транспортного планирования в качестве приоритета при разработке документов территориального планирования и внесение соответствующих изменений в законодательство.

Первое. Необходимо обеспечить планирование и развитие транспортной инфраструктуры для обеспечения пассажирских перевозок в регионе или муниципальном образовании по приоритетным маршрутам на основе не только существующих, но и перспективных пассажиропотоков. Во-вторых, взаимоувязать развитие пассажирских перевозок всеми видами транспорта в границах каждого региона. Об этом говорилось в докладе Сергея Ивановича.

Продолжение следует.